決定書內文

臺中市政府訴願決定書 　　　（案號：1110619）
府授法訴字第1110222215號
訴願人：林○桂
送達代收人：林○翰律師
訴願人因時效取得地上權登記事件，不服本市東勢地政事務所民國111年7月22日東登駁字第000168號土地登記案件駁回通知書，提起訴願，本府決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
一、緣訴願人係921震災重建由政府抽籤分配土地及建物之受災戶，原臺中縣和平鄉公所(現為本市和平區公所)以訴願人為建物起造人名義，於本市○區○段○地號土地(下稱系爭地號土地)營造建物，並完成建物所有權第一次登記，編列為○段○建號，惟原臺中縣和平鄉公所並未辦理土地所有權移轉登記予訴願人。
二、系爭地號土地之原所有權人黃○偉於民國(下同)94年將該土地移轉予林○志，並於102年設定抵押權予曾○丞，該抵押權嗣於109年復讓與予盧○驊，並於110年經法院拍賣土地，由案外人許○絜取得所有權迄今。訴願人稱許○絜多次威嚇搬離土地，肇致土地與建物所有權人發生糾紛。
三、訴願人於111年6月21日向原處分機關申辦系爭地號土地時效取得地上權登記（收件字號：(東普登字第30220號)）。經原處分機關審查後，以111年6月28日東登補字000362號土地登記案件補正通知書通知訴願人略以：「……三、補正事項 1.登記申請書請填明義務人(土地所有權人)之現住址及登記簿所載住址、原因發生日期、並於備註欄填明地上權之權利價值。(時效取得地上權登記審查要點第7點)（土地登記規則第56條）（土地登記規則第49條）。2.土地登記申請書跨頁處請補騎縫章：請檢附登記清冊、填明申請時效取得地上權之地號、面積、權利範圍，並蓋申請人之印章。（公文程式條例第11條）（土地登記規則第56條）。3.請填明占有之始時點。(時效取得地上權登記審查要點第10點)。4.請檢附申請人行使地上權之意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。(民法第769、770、772條、最高行政法院95年9月19日庭長法官聯席會議決議、最高法院87年度台上字第1284號判決、最高法院民事裁判84年3月30日台上字第748號、土地登記規則第118條、內政部89年9月21日台內中地字第8917295號函)。5.請檢附權利價值千分之一繳交登記費，另請補繳書狀費。(土地法第67條、76條)「附註：本案已繳登記費0元、書狀費0元，若符合土地登記規則第51條第1項所列得請求退還已繳規費情形時，請檢具退還規費申請書、本通知書、登記申請書、規費徵收聯單一、二聯（紅色及水藍色），非本人申請者請加附委記書等，於駁回後10年內向本所申辦退還前揭已繳規費，逾期視同放棄申請退費之主張，該規費不予退還。」請訴願人於接到通知之日起15日內補正，逾期不補正或補正不完全即依照土地登記規則第57條規定駁回。惟訴願人逾期未完成補正，原處分機關乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以111年7月22日東登駁字第000168號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）駁回其申請。訴願人不服，向本府提起訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。
理 由
一、本件相關法令如下：
(一)民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」第772條規定：「前5條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」第832條規定：「稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權。」
(二)土地登記規則第56條第2款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺。」第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正。」第118條第1項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」
(三)時效取得地上權登記審查要點第1點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」
(四)行政程序法第96條第1項規定；「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；……。二、主旨、事實、理由及其法令依據。……。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。……。」第114條規定：「(第1項)違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。……。(第2項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……。」
(五)司法院釋字第598號理由書：「土地登記為不動產權利之公示制度，依法具有公信力（土地法第43條參照）。主管機關辦理土地總登記並發給書狀之前，應履行嚴謹之實質審查程序，諸如調查地籍、公布登記區及登記期限、接收文件、審查並公告等（土地法第48條）……。」
(六)最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議：「……。稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木為目的而使用其土地之權，民法第832條定有明文。又占有土地建築房屋或種植竹木，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登記審查要點為公告。」
二、本件訴願意旨略以：
(一)原處分未依法具體記載駁回之理由，應於訴願程序終前補正，否則應為違法之處分而應予撤銷。原處分機關111年6月28日補正通知書通知補正事項多達4項，原處分均未說明究竟那項未補正完畢。
(二)訴願人之申請案已符合地政事務所應進行之相關書面形式審查要件，原處分機關依法應進行後續公告，不得以申請案不符實體要件為由駁回訴願人之申請。本案申請及補件時已附上土地登記申請書、登記清冊、身分證明文件，並附上占有範圍位置圖面、占有至今之事實証明文件及以地上權意思為占有之證明文件等相關文件予原處分機關，以上文件經形式審查後應已符合土地法、土地登記規則及時效取得地上權登記審查要點就時效取得地上權之要件，原處分機關即應依法進行後續公告及登記程序。本申請案是否符合實體登記要件於客觀上存有爭議，此亦僅是原處分機關公告後，土地權利關係人依土地法第59條提出異議而由後續調處或司法機關進行判斷之事項，並非原處分機關所應審查，原處分機關不得因此逕自駁回（而未予以公告）訴願人之申請，故原處分實有重大違法及不當之瑕疵，應予撤銷。
(三)訴願人之申請案亦符合時效取得地上權之實體要件，原處分機關應准予訴願人之申請，其駁回並不適當合法，查訴願人乃依行政院核定之「原住民部落重建計畫」、「三叉坑部落重建計劃工作計畫書」，於當時和平鄉公所舉辦之公開抽籤程序抽得該地號位置之重建屋基地後，由當時和平鄉公所協助辦理重建屋之建築執照之申請，訴願人據此於上興建重建屋並開始占用本案土地，並於94年10月17日取得重建屋使用執照入住於本案土地之上。故訴願人不僅是單單占用本案土地而已，而亦確實依該等重建計畫之內容，以「在他人土地上興建永久重建屋建築物」為目的而占用本案土地，即應認定為以行使地上權為目的占用本案土地。訴願人於申請時亦提出切結書、臺中市和平區公所出具之二說明公函等文件，內容足以證明訴願人當時確實以「在他人土地興建震災重建屋（建築物）」為目的而開始占用本案土地。綜上，雖依民國94年當時之法令及相關計畫，政府實應無償提供基地所有權與訴願人，惟在尚未取得基地前，訴願人因當時和平鄉公所之協助，先行獲得重建物基地位置之分配、取得建築執照開始占用土地並興建重建屋、取得使用執照、入住等，乃均以在他人土地上興建建築屋之目的（即行使地上權為目的）而開始占用本案土地，應合乎民法第772條、770條之登記請求權之要件，占有之始為善意並無過失，且以和平、公然之方式繼續占有達十年以上，訴願人之申請案乃符合民法時效取得地上權登記請求權規定之實體要件，原處分機關駁回訴願人之申請並無理由。懇請撤銷原處分，並命原處分機關依訴願人之申請進行相關登記程序云云。
三、按「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」「前5條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」「稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權。」民法第769條、第770條、第772條、第832條定有明文。
四、次按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。四、未依規定繳納登記規費者。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄者。二、依法不應登記者。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」土地登記規則第56條、第57條第1項及第118條第1項定有明文。
五、再按「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」時效取得地上權登記審查要點第1點定有明文。
六、揆諸上開民法第772條準用第769條或770條之規定，可知時效取得地上權之實體要件，係基於行使地上權之意思，繼續占有他人土地，達到法定期間者，始足當之。故申請人主觀上無以行使地上權之意思占有他人土地者，即不符合時效取得地上權之法定要件。而占有人占用他人土地之情況，不一而足，其主觀上或出於無權占有之意思，或本於所有之意思，或基於借用之意思，未必皆以行使地上權意思實施占有，要難徒憑占有人事後之主張，即憑認其自始即有行使地上權之意思。再者，關於占有人以行使地上權之意思，乃時效取得地上權之成立要件，其事實自應由申請人提出證明文件證明之，此稽之土地登記規則第118條第1項規定可明（最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
七、又所稱「以行使地上權意思而占有之證明文件」，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件。至於申請人提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，只能證明其占有事實，尚不足資為認定行使地上權之意思而占有之證據(臺中高等行政法院109年度訴字第175號判決意旨參照)。
八、卷查：
(一)訴願人前於111年4月19日檢具土地登記申請書、戶籍謄本、登記清冊、本市○區○段建物○建號使用執照等相關文件等資料，向原處分機關申辦系爭地號土地時效取得地上權登記（收件字號：(東普登字第18240號)）。嗣原處分機關以訴願人提出之補正文件，不足證明訴願人占有之始即有行使地上權之意思表示，爰認訴願人未就補正事項完全補正，爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以111年5月16日東登駁字第000105號土地登記案件駁回通知書駁回其申請。訴願人不服，向本府提起訴願，嗣經本府以111年9月8日府授法訴字第1110155829號訴願決定書作成訴願駁回決定。合先敘明。
(二)依事實欄所載，本件訴願人於111年6月21日再向原處分機關申辦系爭地號土地時效取得地上權登記，經原處分機關以111年6月28日東登補字000362號土地登記案件補正通知書通知補正4項應補正事項。惟訴願人於原處分機關駁回其申請前，未提出行使地上權意思而占有及開始占有至申請登記時繼續占有之證明文件，並經承辦人口頭告知，訴願人前次申請時，補正提供之「申請書」、「切結書」、「使用執照」、「和平區公所公文」及「三叉坑部落重建計畫工作計畫書」等文件，尚不足資證明訴願人占有之始有行使地上權之意思表示，未符土地登記規則第118條第1項規定，爰認訴願人未照補正事項完全補正，依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回其申請，前開事實，在卷可稽，足認為真。
(三)次觀上開訴願人前次申辦時，所補正提出之申請書、切結書，僅能認定訴願人向原處分機關申請時方有行使系爭地號土地地上權之意思表示，尚難據此即認定訴願人自占有系爭地號土地之始，內心即有行使地上權之意思表示。
(四)再查訴願人所檢附本市和平區公所111年5月6日和平區建字第1110008532號、111年5月12日和平區土字第1110008531號2函文，雖皆敘明系爭地號土地建物為「原住民聚落重建計畫-九二一震災三叉坑部落重建戶」，並前經本府開具該建物使用執照在案，用以證明前開建物以震災重建屋(建築物)為目的。惟按建築法第28條第3款明文規定：「使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。」，訴願人既為921震災受災重建戶，本市和平區公所以訴願人為建物起造人名義，於系爭地號土地營造建物，並完成建物所有權第一次登記，編列為○段○建號，其申請建物使用執照乃建築法第28條第3款明文規定之法定義務，訴願人自須依法申請方得合法使用該建物，前開依法令申請之行為，乃基於守法與可合法使用系爭地號土地上建物為目的，與訴願人是否行使系爭地號土地地上權，誠難等同視之，自難逕認訴願人即有行使系爭地號土地地上權之意思表示，該建物使用執照實難作為訴願人占有系爭地號土地之始所為行使地上權意思表示之證明文件。
(五)又查行政院原住民委員會89年5月編印之原住民聚落重建計畫略以：「……陸、計畫策略措施及實施步驟方法(二)措施內容：……3.辦理聚落重建，其工程施工用地及原住民住宅用地由執行機關負責協調地方或土地管理機關無償提供或辦理價購，並施工前辦妥協調手續。……。」準此，該重建計畫之用地取得乃係請求無償提供或辦理價購(取得所有權)為方式，訴願人以相關重建計畫作為占有系爭地號土地之始所為行使地上權意思表示之證明文件，顯與上開計畫用地取得辦理方式未符，訴願主張，亦難採憑。
(六)據上，原處分機關依土地登記規則第56條第2款規定以111年6月28日東登補字000362號土地登記案件補正通知書通知訴願人接到通知書之日起15日內補正，惟訴願人未依限提出補正，故原處分機關爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回其申請，自屬有據。原處分於法尚無不合，應予維持。
九、至訴願人主張原處分未依法具體記載駁回之理由應予補正、訴願人之申請案已符合地政事務所應進行之相關書面形式審查要件，原處分機關依法應進行後續公告，不得以申請案不符實體要件為由駁回訴願人之申請等節。按：
(一)訴願人主張原處分未依法具體記載駁回之理由，經查原處分雖僅載明本件駁回理由係因訴願人未於15日期限內完成前開通知書之補正事項，而據土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回其申請，與行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」未符，有行政程序之瑕疵。然依行政程序法第114條第1項第2款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……。二、必須記明之理由已於事後記明者。」、同條第2項規定：「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……。」，已規定未記明理由之行政處分得於訴願程序終結前事後補記；至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。原處分機關於訴願程序以111年9月8日中東地一字第1110008365號函副本檢送答辯書之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使訴願人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，是原處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒(最高行政法院97年判字第 214 號判決參照)，訴願主張，誠難可採。
(二)次按司法院釋字第598號理由書揭示土地登記為不動產權利之公示制度，依法具有公信力（土地法第43條參照）。主管機關辦理土地總登記並發給書狀之前，應履行嚴謹之實質審查程序，諸如調查地籍、公布登記區及登記期限、接收文件、審查並公告等（土地法第48條）；再按土地總登記後，主張合法占有他人土地已因時效而取得地上權者，得提出占有土地四鄰之證明書或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，申請登記機關為地上權取得登記之公告，固為土地登記規則第114條第1項及第2項所明定。惟並非一經提出占有土地四鄰之證明書及其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，登記機關即應予以登記。蓋因時效而取得地上權與否，依民法第772條準用同法第769條、第770條規定，原有一定之要件，是否具備該要件，雖僅民事法院始足以確認之。但登記機關為登記之處分，發生公示之法律上效果，為達其處分之正當，除依民事法院確定判決意旨而為登記者外，仍應就其登記之內容為審查。如認申請人所提出之上開證明或文件，不足以釋明其開始占有時及申請登記時繼續占有之事實，或不足資證明其占有已符合法定期間，登記機關即應駁回其地上權取得登記之申請(最高行政法院93年度判字第1516號判決意旨參照)。據此，訴願人述稱原處分機關僅能形式審查之主張，亦無可採。又訴願人其餘主張，尚不生影響本案訴願決定之結果，爰不一一論列贅述，併予敘明。
十、據上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第79條第1項規定，決定如主文。
訴願審議委員會兼主任委員 李 善 植
委員 王 韻 茹
委員 江 嘉 琪
委員 李 惠 宗
委員 林 昱 梅
委員 林 瓊 嘉
委員 張 本 松
委員 黃 啟 禎
委員 黃 源 銘
委員 溫 豐 文
委員 劉 鎮 誠
委員 蕭 文 生
中華民國111年11月7 日